调研与通报
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溆浦县人民政府办公室 2008年9月5日
县长批示:推进农村土地流转是加快农业现代化,解决当前农业生产问题的重要突破口。该调查具有很强的针对性，其思考也具有一定的深度，很有参考价值。请政府办刊发此文，供县直有关部门及办事处、乡镇参阅。请各地积极行动，探索客观农村土地合法、规范、有序、高效流转的具体方法和措施，积累经验、促进我县农村经济的全面发展。
梁永泉
推进农村土地流转 加快现代农业发展
——对我县当前农村土地流转情况的调查与思考
溆浦县人民政府经调室
当前，全国各地都在积极探索和实践加快农村土地承包经营权流转（以下简称农村土地流转）的有效形式和途径，解决农村土地撂荒问题，促进现代农业发展。可以说，推进农村土地流转，既是落实科学发展观的具体行动，也是加快建设社会主义新农村的有效举措。最近，笔者就我县农村土地流转的现状进行了深入调查，并对调查中发现的问题进行分析思考。
一、基本情况
我县农村土地流转总体规模偏小。据统计，截止2007年末，全县农村土地流转总面积仅为6.04万亩，占总面积的11%；规模经营流转面积20亩以上的有405家，面积0.81万亩，占总面积的1.4%,占流转总面积的13.4%;规模经营土地流转在100亩以上的有11家，面积0.32万亩,占总面积的0.54%,占流转总面积的5.29%。流转的形式主要有转包、转让、互换、入股、出租等五种，其中转包约占流转总面积的60%，其次为出租形式，占流转总面积的30%，其他形式只占流转总面积的10%。主要有以下五个方面的特点：
（一）流转范围窄，区域性差异大。农村土地流转范围主要体现为“三多三少”。即亲戚、朋友或熟人之间流转多，向种粮大户流转少；单块零散流转多，整村整组连片流转少；本村本组成员之间流转多，向外乡、外村流转少。另外，流转区域性差异也较大。一般对于地势平坦、交通便利、农田基础设施条件较好的农村土地比较走俏，一般租金在200-400元/亩左右；对于一些偏僻山区，因土地分散、贫瘠，农田灌溉条件较差，如天水田、冷水田，就是减少租金或免租代耕，也无人问津。如低庄镇连山村，因众多青壮劳力外出打工，农村土地大部分流转给他人耕种。临近公路旁的大部分水田流转较快，租金也高，而其它远离公路，灌溉条件较差的100多亩水田基本上无人承包耕种。
（二）土地集中难度大。目前，要把农户手中分散的土地集中起来尚存在一定难度。有部分农户既使承租人愿意出较高的租金，也不愿意把土地流转出来，宁愿单打独斗耕种。据调查，我县祖市殿镇星光、荷叶、向家垅等5个村的1000多亩水田实行土地平整以后，有多家种粮大户纷纷上门求租，但由于大部分农户担心发生流转纠纷，有的农户租金要价过高，甚至担心粮价上涨遭损失而不愿意转让土地，最终没有达成协议。
（三）流转速度缓慢。由于近年来种子、农药、化肥、农膜等农资价格以及雇工的工价不断攀升，使得种田的利润空间十分狭小，如果碰到灾年，几乎不可能赢利，投资风险相对较大。据专业人士测算，农户投入的农资和请工成本两项开支，每亩平均在500-550元以上，就是按一亩水田产稻谷1000斤，价格100元/百斤计算，每亩也只不过赚400-500元，如要计算农户的工日，效益就廖廖无几，与外出打工收入相比，投入与产出严重不对称。既使是种粮大户采取规模经营的方式种田，如果全部雇请小工，效益也微乎其微。所以，种田的效益低下直接导致了农村土地流转速度缓慢。
（四）流转机制不完善。到目前为止，我县还没有成立农村土地流转中介组织，也没有形成农村土地流转市场，更不可能奢谈完善的流转机制，对于农村土地流转仅仅停留在一般性的引导管理上。
（五）流转程序不规范。据了解，绝大部分农户土地流转没有经发包方（村委会）批准，也没有报乡（镇）经管站备案，自发性、随意性、分散性和盲目性较大。同时，流转合同主要以口头协议为主，签订书面合同较少，造成农村土地流转纠纷较多。
二、原因分析
我县农村土地流转之所以总体规模偏小，流转速度缓慢，既有主观方面的原因，又有客观方面的原因，究其根源：
一是部分农户的思想观念不新，守旧思想严重。目前，为数不少的农户仍存在“小富即安”和怕政策变化、怕失去生活保障等心理，总认为务工经商虽然收入高，但有风险，担心自己经商亏本、外出打工受挫，明知种田效益低，总觉得饭碗有保障，不敢流出土地。二是惠农政策进一步加大，农户的土地不舍得转出。随着党中央“多予少取放活”政策的落实，不仅取消了农业税，而且逐年加大对农业的投入，实施强农惠农政策，有些农户认为种田还有小利可图，虽然“嚼之无味”，但又觉得“弃之可惜”。三是土地流转中农民利益难以保障。由于农业生产先期投入大、周期长和风险大等特点，土地流入户给出的土地流转价格往往不高，农民土地流转直接收益偏低；同时一旦承租土地的经营大户生产经营不善，给农民的流转租金就难以到位，农民就直接受损。四是部分农户土地不急于转出。主要指有些城镇周边的农户和平时外出打短工，农忙时回家种田的部分农户，因租金不高，土地流不流转出去无所谓，放在那里，一旦被征用还可得到补偿。
三、对策与建议
土地是最重要也是最基本的生产要素，从新的农村经济发展形势来看，离开了土地流转，土地的潜能发挥将受到极大的束缚。因此，必须让土地流转活跃起来，走规模经营、集约经营之路。针对我县农村土地流转的现状和存在的问题，我们应采取以下几个方面的措施，切实流“活”土地。
（一）遵循三大原则，有序推进流转
一是坚持“稳制活田，三权分离”的原则。在长期稳定家庭承包经营制度的基础上，实行农村土地的集体所有权、农户承包权、经营者使用权三权分离，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。二是坚持“依法、自愿、有偿”的原则。农村土地流转必须执行国家法规政策，依法签订书面合同；必须坚持自愿，尊重农民的选择和意愿（发展土地适度规模经营时，对极少数不愿集约经营的农户，可以实行土地互换加土地差价的形式推进）；必须遵循价格收益递增制度。三是坚持保护耕地的原则。土地流转不得改变土地的农业用途。
（二）健全管理机制，规范流转行为
成立县、乡（镇）两级农村土地流转工作领导小组，负责全县农村土地流转的总体协调、全面监管、制订扶持政策、业务指导培训、统计和档案管理等工作，明确相关部门职能，形成推动农村土地流转的合力。经管部门要尽快按照《溆浦县人民政府关于推进农村土地承包经营权流转加快现代农业发展步伐的若干意见》（溆政发〔2008〕2号）文件精神，制定农村土地流转操作程序，规范流转合同，建立土地流转登记制度，完善土地流转档案，坚持因地制宜的原则，分类指导农村土地流转。同时，要建立农村土地承包纠纷调解仲裁机构，及时调解和仲裁农村土地流转纠纷。
（三）完善扶持政策，加快流转步伐
我县对推进农村土地流转，加快现代农业发展步伐提出了若干意见，并且以县政府2008年2号文件形式下发到村，分别对农村土地流转的重要意义、基本原则、流转范围、流转形式、流转机制、组织领导等六个方面进行了明确规定，加强农村土地流转规范引导，加大财政扶持力度，是我县现在或将来一段时间内我县规范和加快农村土地流转的一个指导性刚领文件。但由于具体奖励和补贴金额管理办法等配套措施没有出台，对种田专业大户、带动力比较强的农业企业、农民专业合作社的激励作用不大，应尽快制订具体优惠政策，鼓励土地流转。
（四）建立流转机构，中介服务流转
建立完善的农村土地流转价格评估体系和中介机构，制定包括土地级差收入、地表农作物、区域差异、规划用途、基础设施条件等因素在内的基准价格，推进农村土地流转市场化进程。主要以乡镇经管站为依托，组建农村土地流转中心，有效开展农村土地流转政策的指导、业务咨询，以及土地供求登记、信息发布、项目推介、中介协调、合同鉴证和跟踪服务等服务。
（五）创造良好条件，有效推动流转
一是大力提升农业产业化水平，带动土地适度规模经营。要进一步加快农业产业结构在质上的提升，加大农业招商引资力度，促进农业生产的区域化、专业化、规模化和企业化，提高农业生产效益，以此推动土地流转的适度规模经营。二是大力发展非农产业，加快农村剩余劳动力转移。土地流转和土地集约流转将产生更多的农村剩余劳动力，如不能有效解决劳动力转移问题，势必会影响土地流转和农村稳定。因此，要通过多种形式，加大对农民的科技素质和就业技能培训，加大劳务输出力度，实现更多的农村剩余劳动力在外地或本地务工经商。三是建立多层次的农村保障体系，切实保障土地流出农民的利益。目前，我县大多数农民对土地的依赖程度仍然很高，仍把土地作为安身立命的基本生活保障和获得收入的主要来源。如果没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将严重受阻。因此，我们可以借鉴外地以土地入股、以土地换社保的经验，健全农村社会保险、救济、互助制度，推动农村土地流转。