创新土地承包管理机制 依法维护农民合法权益
溆浦县农村经济经营管理局
溆浦县位于怀化市东北部，辖8个办事处，43个乡镇，690个村（居）委会，21.06万户，总人口87万，其中农业人口76万，总面积3440平方公里，耕地面积60万亩，山林面积321万亩，是怀化市人口、面积最大的山区农业大县。近年来，我县紧紧围绕农村经济发展大局，坚持完善家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层农村土地经营体制，依法开展农村土地承包经营权证换发、推进农村土地经营权流转、提供农村土地纠纷调处仲裁服务，着力夯实基础，加强管理，依法维护农民合法权益。我们的主要做法是：
一、以农村土地承包经营权证换发为契机，进一步加强第二轮土地延包后续管理工作
1997年，我县按照“大稳定小调整、量出为入”的原则，进行了第二轮土地延包工作，实行承包期30年内不变的政策，极大地提高了农民的生产积极性。2006年9月，为进一步做好完善第二轮土地延包后续管理工作，我们根据中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包经营制度的意见》（湘办发[2006]2号）文件精神，采取先试点，后全面铺开的办法，对全县659个村、6409个组、200598承包户、548814亩承包面积（其中：水田432800亩，旱土116014亩），重新签订了合同书，全面换发了新样式经营权证书，并对9398亩变更面积进行重新登记和完善手续。在进行农村土地经营权证换发过程中，我们着重抓了“四个到位”。
1、加强领导，责任到位。成立县乡两级农村土地承包经营权证换发工作领导小组，形成党政领导负总责、主管领导具体抓，驻村干部及抽调人员分别抓的责任机制。制订试点及全面推行农村土地经营权证换发两套工作方案，有效指导土地经营权证换发的各项工作。层层签订责任书，实施目标考核，进一步强化责任意识。
2、规范程序，操作到位。按照积极稳妥、分步实施的要求，各办事处、乡镇把重点放在业务培训、摸底核实、填写表册等关键环节上。首先抓业务培训关。各办事处、乡镇针对本辖区的实际，采取分阶段、有针对性的业务知识培训。二是抓摸底核实关，做到“五查五不漏”。即查询人口、面积、地名、丘块、四至界限、不漏户、不漏人、不漏丘块、不漏地名、不漏面积。三是抓张榜公布关，做到了公平、公开、公正。四是抓填写表册证书质量关，做到不涂改、不乱擦，并采用统一摸式，集中装订的方法，高标准高质量地完成建档整册任务。
3、明确政策，执行到位。一是把握政策界限不走样，坚持四项基本原则不动摇。即坚持农村土地承包期30年不变基本政策的原则，不得借换证之机调整承包期限；坚持不重新调整和丈量土地的原则，换发证要以我县1997年开展的二轮土地承包清册为依据；坚持“一户一证”原则，以农户为基本单位实行一户一证制度，不得出现一户多证或一地多证；坚持不得随意变动的原则。坚持工作方案的主要内容不变动。县工作方案中分换发、补发、变更登记后换发和不予发证的四种类型19种情况进行明确和规定，各乡镇、村组都严格按照政策范围，摸清底子，现场核实，张榜公布，确保换发证政策不走样。二是严格收费标准不突破。全县各乡镇都严格按照湘办发[2006]2号文件精神和湘价[2001]298号文件的规定，向各承包户收取经营权证工本费，并且开具财政正式票据，上解财政国库，资金专款专用。
4、通力配合，力量到位。县纪检、监察、组织、县委督查室、政府督查室、农办等部门做好了监督检查工作；法院和司法、公安、国土资源、调纠、信访、妇联等部门做好了农村土地承包纠纷调处工作；经管部门着重负责业务指导培训、政策解释等工作。同时，加强农村土地承包档案管理工作。各办事处、乡镇、村组土地承包档案按照《档案法》的规定标准，进行全面整理，交存县档案馆永久性保存，实行电算化管理，并建立档案查阅制度，规范档案管理。
二、以创新模式、完善机制为重点，进一步推进农村土地经营权流转工作
近年来，我县把大力推进农村土地经营权流转，作为促进农村经济发展的一件大事来抓，取得良好效果。采用“零散向集中、零乱向统一、零星向规模”的流转方式，推动全县农村土地流转总面积达13万亩，其中耕地6万亩。全县经营50亩以上耕地面积的大户达93户，涉及15个乡镇89个所属单位，牵涉87个村2661户农户，面积共26657亩。在规模流转中，水田15487亩，旱土11170亩。为了推进农村土地经营权流转工作，加强农村土地承包管理，我们采取了以下工作措施：
1、创新四种模式，实现三个转移。按照“农民自愿、政府引导、积极扶持、规范管理”的原则，积极探索土地流转经营租赁、转包、转让、股田新模式。从而加快了我县土地流转步伐，实现农村土地向农民专业合作组织转移，向农业产业化龙头企业转移，向土地经营种植大户转移的良好局面。
2、搭建三个平台，建立三项机制。我县十分注重政府在农村土地流转中的引导作用，搭建组织保障、流转服务、部门联动三个平台，建立政策支持、资金投入、规范管理三项机制，出台了《关于推进农村土地承包经营权流转加快现代农业发展步伐的若干意见》（溆政发[2008]2号）文件，设立农村土地流转以奖代补办法，用于扶持农村土地流转服务和培育农民专业合作组织、农产品规模企业、规模经营大户等流转对象。对经营耕地面积100亩以上的龙头企业、经营大户、且流转合同期限在三年以上的，按一定标准予以奖励。
3、落实四项措施，完善五项制度。自第二轮土地政策延包以来，我县重点落实农村劳动力转移、政策宣传引导、对外招商引资、加强规范引导等四项工作措施，做通群众思想、培育农业龙头企业和农民专业合作组织。同时，逐步完善土地流转价值评估、土地流转考核激励、土地流转合同管理、土地流转登记备案管理、土地流转风险预防保障等五项制度，推动农村土地流转工作，有力地促进了农业规模经营。
三、以化解农村土地承包纠纷为突破口，进一步完善农村土地纠纷调处和仲裁新机制
在依法完善农村土地第二轮延包工作后，我县把妥善处理土地承包纠纷作为关键环节来抓，按照“发现得早，处理得好，化解得了，控制得住”的原则，认真调查摸底，积极调解纠纷。近五年来，全县没有发生一起因农村土地承包纠纷问题而引发的重大群体事件和集体上访事件，基本上做到了一般问题不出村，较大问题不出乡，重大问题不出县，把矛盾化解在基层，有力促进了农村土地承包管理工作，维护了社会大局稳定。重点抓好三项工作。
1、建立仲裁机构。针对我县当前出现的农村土地承包纠纷日益增多的新情况、新问题，我县依托农村土地承包及承包合同管理机构成立农村土地承包纠纷仲裁委员会，及时调处农村土地承包纠纷，维护农村社会稳定。目前，全县已受理土地承包纠纷案件32起，成功调处32起，逐步形成了乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处体系。
2、强化业务培训。农村土地承包纠纷调解和仲裁工作是一项新生事物，涉及面广、政策性强，对人员的业务要求极高。在选择仲裁员和调解员时，基本上都是优先考虑熟悉农业农村工作、懂一定法律法规知识的人来担任。同时，把加强仲裁员和调解员的培训作为一项重点工作来抓。于2008年6月举办了一期农村土地承包纠纷仲裁理论和实务培训班，开展了农村土地承包政策法规与仲裁案例评析、土地承包纠纷仲裁工作流程以及仲裁案件证据适用等内容的培训，全县乡镇各基层调解员、调处办工作人员以及村级调解人员100多人到会学习，有力推动土地承包纠纷调解仲裁工作的开展。
3、完善仲裁机制。通过分析农村土地承包纠纷的产生原因，逐步完善土地承包纠纷信访接待制度，并制定信访调查处理的工作规范，对反映的一般性情况和事件，督促乡镇、村（居）委会予以调查处理，并做好跟踪督查；对上级领导批示的纠纷案件，及重大突发上访事件，由县经管局组织专门人员赴基层与信访当事人见面，在全面调查，摸清情况的基础上，提出相应的处理意见。同时，利用已建成的土地承包纠纷调处网络，逐步建立健全土地承包信访登记管理制度、及时查报制度和逐级调处等四项制度，从而进一步促进土地承包管理规范化、制度化、法制化，为农村基层处理土地承包纠纷搭建了平台、提供了载体，有效地化解了各类土地承包纠纷和矛盾，依法维护了当事人的合法权益。
我县的农村土地承包管理工作虽然取得了一定成绩，但也存在不少问题与制约因素，特别是农民土地流转意识还不够强，农村土地纠纷调处能力还不够到位，农村土地承包管理机制还不够健全，农村土地流转奖补资金还不够足等问题，这些问题有待于我们在今后的工作中进一步探讨和解决。