关于对水东镇农村土地流转情况的
调 查 报 告
根据县经管局的会议精神及上级要求，我们于
一、总体情况和主要特点
１、总体情况：截止2008年4月，我镇农村实行家庭承包经营的农户5500户，承包耕地面积16260亩。从调查的情况分析，全镇土地流转面积达2200亩，涉及农户1400户，分别占承包面积的14%和承包户数的25%。其中已签订流转合同的225户，413亩，分别占流转农户数和面积的16%和18%。农户自发流转面积达2108亩，涉及农户1322户，分别占流转面积和农户数的95%和94%。同时我们也选取了不同类型的２个村８户的土地流出户、流入户、自耕户进行了调查，总体情况是村民对土地流转意识不强、情况不了解，与自己无关，流转合同是否签定无所谓，愿意私下自发流转，不愿到当地政府备案登记。
２、土地流转的主要特点
（1 ）、土地流转形式多元多样化。根据调查结果统计，全镇土地流转主要以转包、转让、互换、租赁等形式为主。在土地流转中，有915亩耕地采取转包或互换形式，占流转土地的42%，外出务工、个体工商户从事非农经营而不愿放弃土地的农户一般采用这种形式。因流转对象不同可分为两种：一是亲戚朋友代耕，期限不确定或一年多，都是口头协商，无偿甚至倒贴钱。二是专业大户承包经营，少部分有书面合同，转包期限多数为1-5年，转包费自行协商，一般是每亩每年转包费平均300元左右。坦地为100-200元左右。有1189为亩土地采用出租的方式,占土地流转面积的54%.在出租的土地中，有五分之二是耕地出租，五分之三是荒山荒地及整理土地出租。多是农民与岳纸厂签订出租合同,每年享受一笔租金。一般都签订合同，但没有经过公证。出租面积多达几百亩，少则几十亩，租金每年每亩在200-300元左右。有96亩土地采用转让的形式，占流转面积的4%，以荒山荒坡居多，一次性将其经营权转让给企业主经营。
（３）、土地零星流转和集中流转并存。我镇土地流转目前虽然以零星流转为主,但也不乏一些有组织集中土地进行流转的典型。零星流转方面,主要与农村劳动力转移紧密相联 ,子女在城市实现稳定就业的农户,举家迁入城市的一般以“卖房”的形式连同承包地一次性出让;在城市从事二、三产业有了稳定收入来源的农户,目前还在农村居住的只留部分“口粮田”, 有的把土地出租收取一些租金或粮食。集中流转方面, 主要表现在上绿化村部分靠近冈边的土地由村上引入承包人 , 租用农户承包地、统一规划发展种植业，现发展的油桃基地已经成林挂果，发展的经济林也已成林，均取得了良好的经济效益。这充分说明 , 第二三产业发展快、劳务输出组织好、农村劳动力转移就业路子宽的地方, 农民主动流转土地、离乡创业的积极性相对较高。
（４）、土地流转效果初步显现。调查中基层干部群众普遍认为,土地流转对于转出土地的承包户来说,不仅可以拥有长期稳定的土地收益,还能安心外出打工,增加劳务收入;对于转入土地的经营户来说,人均占有土地资源量增加,也可以通过规模经营增加收入。近年来,各村的土地流转收益根据地方不同都有不同程度的提高,黑岩村、上绿化、嵩口湾等村的土地流转收益较高,特别是一些出租或租赁的土地,平均每亩年租金达到400元,黑岩村的蘑菇种植大户每年亩平收益在5000元以上。因此，土地流转使我镇部分农民在获得土地收益的同时,极大地解放了农村劳动力,劳务收入也大幅度提高。
（５）、土地流转动机发生变化。前些年，一些村级组织和农户为了完成税费上缴任务或避免土地撂荒受罚，把土地无偿甚至“倒贴皮”转包给别人，土地使用经营权不仅没有收益，反而成为一种负担。近年来，中央对新农村建设实行了“多给予，少收取”的政策，特别是取消了农业税，实行了粮食贴补政策后，农民种粮的积极性高涨，加快了结构调整和土地流转步伐，土地产出效益明显提高，不论是村组集体组织规模流转，还是农户自主进行流转，其动机都是为了增加收入。可以说，二者的行为由被动变为主动，进行土地流转的积极性都有了提高。
（６）、土地流转的范围不断拓宽。中央实行一系列惠农政策后，农民种田的成本进一步降低，惜地意识提高。流转的土地由当初主要是撂荒地扩展到旱地和荒山。土地流转从农户相互间的自发流转向组织化、有序化流转发展。土地流转的对象由原来的村内进行，扩展到外地。经营内容从种粮为主转向发展优质高效农业。如：黑岩村一承包户将农民零散土地全部承包过来种植蘑菇，上绿化村3个承包大户将农民冈边上的田全部租赁下来用来发展油桃基地和经济林，收到了很好的效益，增加了农民收入，较好地解决了农户闲散土地多，粗放经营效益低的问题。
二、存在的问题及主要制约因素
从这次调查的情况来看, 目前全镇农村土地流转面积不大,涉及面小,也不十分活跃,还存在一些突出的问题。一是土地流转的手续不健全。调查中我们了解到 ,95% 以上的农户都是通过私下的口头协议流转土地,没有签订书面合同,对承包户、经营户、村集体三方的权利、义务界定不明,一旦发生纠纷,调解缺乏依据。二是土地流转范围比较小。主要发生在本村亲戚之间、邻居之间或者要好的本村居民之间,大多以村内流转为主。三是土地规模化经营程度不高。目前,全镇50亩以上的规模经营户有6户，大部分是农户前些年开荒或者承包、租赁村组集体土地而形成的,通过农户间相互流转土地形成的规模经营户不到5%。因此,总的来说,我镇农村土地流转还处在一个分散的、自发的、不规范的阶段,不能很好地适应加快建设现代农业的新要求。
主要存在以下几方面的制约因素 :
一是流转机制不健全、监督不到位。我镇土地流转处于自发阶段，缺少有效的市场机制，还没有形成市场化运作的土地流转机制，缺少土地流转中介服务组织，流转信息不畅，业务部门因忙于其他事务而缺少指导，对土地流转的管理和监督职能也没有完全落实到位，导致我镇土地流转程序不规范，大部分土地流转没有经村(居)委会同意，也没有报镇经管站备案，土地流转自发性、随意性、分散性和盲目性很大，流转协议也是五花八门，以口头协议为主，书面协议很少，双方的权责利没有明确约定。有的即使形成协议，但内容也过于简单，容易引发不必要的协议纠纷。
二是流转合同管理不完整不规范。从调查情况看，我镇大部分土地流转协议签订后，没有经镇经管站鉴证、存档和备案，在村里备案的也很少。因此，经管部门对全镇的土地流转的真实情况很难掌握。以目前的农村土地流转存档备案来看，一旦发生土地纠纷，由于无依据，无法进行审核，不利于纠纷及时解决。
三是受小农思想束缚影响流转。土地是农民赖以生存的最基本的生产资料，是农民的“命根子”，农民恋土情结较为严重，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。特别是取消农业税实行粮食补贴后，促进了农民种地的积极性，一些私下转出土地的农民，又开始收回原有承包地自己耕种，特别是一些多年在外经商亏损后回家要求种田的。也存在着部分农民对土地流转政策心存误解，有的认为土地流转就是对承包地的重新调整，也有的怕转出后，政策一变失去承包权，就会没有依靠和不安全；另外，多数农民小农经济思想意识比较严重，小富即安，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守土经营或交亲戚耕种比较放心。今年4月份，一位怀化老板来到水东镇上绿化村进行投资办厂发展种植业，需租用1000亩土地，但因当地部分百姓对土地依赖性强，不愿转租给这个老板，最后，项目没有达成，严重地制约了该村的经济发展。
四是农村社会保障滞后影响土地流转。由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障对待，对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民，尽管已经没有精力和能力经营好承包地，但宁肯粗放经营也不愿将土地流转出去。
五是土地流转难以形成规模。土地使用权流转具有不稳定性，主要是因为非农产业的不发达和非农就业机会不多，外出务工就业相对不固定，经商风险较大，农民创业本领不强，技能素质不高，年龄结构偏大，农业收入仍是许多农民家庭收入的主要形式，由此，许多农民不愿放弃承包土地，分散种植与规模经营成为一对鲜明的矛盾。另外，许多土地流转是在农户间自发进行的，缺乏专业组织引导土地流转，组织化规模经营机制不健全，难以改变土地分散种植经营的局面。
三、加快农村土地流转的几点建议
目前,为加强对农村土地流转的管理，县委县政府对此高度重视，于年初下发了溆政发[2008]2号文件，对加快推进农村土地承包经营权流转的步伐作出了若干意见。根据上级政策，对照本次调查存在的实际问题，我认为一方面要做到坚决落实中央关于土地承包期再延长30年不变的政策,确保家庭承包经营制度长期稳定,这是土地流转的基本前提；另一方面要做到适应发展需要,坚持依法、有偿、自愿流转的原则,适时促进农村土地加速流转,努力增加农民收入。
1 、加大宣传力度，深入细致地做好农民的思想工作。一是要充分利用广播、有线电视、红纸标语、宣传车、固定性宣传窗等各种手段,大力宣传有关农村土地流转的法律法规,让农民了解政策,消除误解,放心流转土地。至少要向农民讲清两个问题：第一，种粮效益低下是不争的事实，尤其是目前的农资物资价格上涨和农村务工人员工资上涨等原因,继续进行传统农业耕作,效益十分低下.因此,只有发展高效农业才是根本出路，结构调整势在必行。第二，在没有能力搞农业生产的情况下，把土地转让出去，不仅免除了劳作之苦，病虫之扰和旱涝之忧，同时还有一定收益，更重要的是，能够腾出身来从事收入较高的二、三产业或者外出务工，改变土里刨食的状况；二是要大力宣传通过流转土地增收致富的典型事例和成功经验，通过实实在在的典型引导教育农民，使之自觉自愿地加入到土地流转的行列中来。
２、强化引导扶持，培植发展农业规模经营大户。在农业结构调整中，要扶持发展一批适销对路、效益较高、具有发展前途的种养业项目，积极引导农民发展专业合作经济组织建设。特别要扶持发展一些具有一定规模、取得规模效益的经营大户。这既是土地流转的主要目标之一，也是促进土地流转的重要条件。对转入土地从事规模种养业的农户，在流转手续、审批、合同签订、工商登记、资金扶持等方面都应给予优惠，扶持和促进经营大户的形成。
３、坚持因地制宜、因情施策。要充分利用水东镇靠近县城的地缘优势,引导农民进行集中土地规模化经营，积极发展生态农业、观光农业和高效农业；同时引导农户向产业化龙头、种养大户有偿转让土地经营权,壮大种植产业规模;积极鼓励外出务工又不愿放弃土地的农民,采取各种形式依法把承包地流转到种养大户手中。另外，还要引导群众从“方便生产、提高效率”的角度出发,积极与同村同组农户以互换形式加快土地集中,改变目前土地布局过小、过散、过乱的问题，切实提高耕种效率。
４、建立健全土地流转管理服务机制。要加强对农村土地流转的有效管理，必须建立健全土地流转各项机制。一是规范土地流转程序,土地流转必须签订规范的流转合同,实行登记制度,由村委会备案,报乡镇经管站登记、审核和鉴定。二是强化管理服务,乡镇经管站要负责向农民提供规范的土地流转合同文本, 建立完善土地档案,妥善处理土地流转纠纷。三是要建立县、乡镇、村组农村土地流转信息网络，建立信息台帐，通过网站或者张榜公布的方式定期向外予以公布，吸引承包大户来进行规模种植，发挥规模经济效益。四是国土部门要配合土地流转管理部门加强对农村土地流转的监督,从严把关，凡迁涉到农村土地流转的用地时，一律要经土地流转管理部门出具证明后方可审批，从而防止以流转土地为名改变土地的农业用途。五是县、乡两级要成立农村土地承包纠纷调解委员会，具体负责调解和仲裁农村土地流转过程中发生的争议和纠纷，逐步形成民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处体系。
５、制定鼓励土地流转的政策措施。进一步明确土地权属, 同时建立土地流转扶持资金,对于全部转出土地的农户给予一定的补助,扶持其外出务工创业; 对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的单位或个人给予适当奖励;对于通过转包、租赁、入股等合作方式集中农户土地进行规模化种植,并能切实带动农户增加收益的龙头企业和种养大户进行重奖,并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面应给予倾斜。
６、加快推进农村富余劳动力转移。坚持以转移农民从事其他工作以促进农村土地流转。一要做大做强农产品加工企业。继续坚持招商引资,加大项目建设力度,增加就业岗位;采取优惠政策鼓励企业更多地吸纳当地农村劳动力就业。二要大力发展新型服务业。如餐饮娱乐、物流配送、旅游服务、产品推介等,引导部分有一技之长的农民率先从土地上脱离出来。三要切实加强农村劳动力职业技能培训。通过目前镇政府的设立的农民夜校以及各村已建成的农村党员远程教育站点，组织农民参加学习，以提高农民的整体文化素质和经济发展意识，从而增加农民转移就业的机会。
７、逐步完善农村社会保障机制。加大对农村社会保障的财政投入力度,探索建立农村人口养老保险制度,进一步扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围,扩大农村最低生活保障面,特别要加快解决55岁以上和已经丧失劳动能力人员的社会保障问题,让他们放心的流转土地。对于已经流转土地的农民,要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金,建立个人基本医疗和养老保险,提高自我保障能力。
总之，加快土地流转既是农村经济发展的必然趋势，也是推进社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会的必须选择。因此，我们只有从实际出发，通过采取完善机制、加强监督、搞好服务等措施，坚持依法、自愿、有偿地推进农村土地流转，从而加快农民致富的步伐，推动全镇经济又好又快发展。
调查人：向 健